Elk jaar heeft de politie te maken met nieuwe wetgeving. Dat geldt ook voor wettelijke verplichtingen in de vroege fase van het opsporingsonderzoek. Sta daarbij ook eens stil bij de effecten van de stapeling van wetgeving op de werkdruk van de agent op straat, schrijft Olaf de Bruyn.
Of het nu gaat om Europese richtlijnen, nationale wetgeving of nieuwe aanwijzingen vanuit het Openbaar Ministerie, juridisch gezien is op nieuwe wettelijke verplichtingen zelden wat aan te merken. Vaak gaat het om maatregelen die de rechten waarborgen van slachtoffers, verdachten, getuigen maar ook opsporingsambtenaren zelf. Elke (wettelijke) verplichting voor opsporingsinstanties die erbij komt wordt als het ware op de reeds bestaande wettelijke vereisten gestapeld.
De heersende opvatting is dat deze maatregelen – hoe klein ook – zeker impact hebben op de opsporingspraktijk maar simpelweg moeten worden aanvaard. Concrete aandacht van beleidsbepalers en/of politici voor de stapeling van al die regelingen en het effect op het werk van het operationele personeel is er dan nauwelijks. En in tijden waarin de politiek voor elk actueel probleem een ‘dedicated’ team of wettelijke voorziening eist, wordt de werkdruk voor de agent op straat verder verhoogd.
1
Inleiding
Dat er zo nu en dan wat licht zit tussen de juridische werkelijkheid en de praktijk is een bekend gegeven. Voor organisaties zoals de politie – waarbij operationele werkzaamheden als core business gelden – is het daarom van groot belang dat er oog is voor de kennis van uitvoerende medewerkers. Immers, onvoldoende samenhang tussen de (juridische) theorie en de praktijk kan uiteindelijk leiden tot situaties waarin de politie niet langer fatsoenlijk uitvoering kan geven aan de taken waarvoor zij in het leven is geroepen. Juist die situatie lijkt zich in de toekomst te gaan aftekenen.
Mijn stellige opvatting is namelijk dat de druk als gevolg van de stapeling van (wettelijke) verplichtingen in de vroege fase van het opsporingsonderzoek – ik doel hier op de ophoudfase en de fase van inverzekeringstelling – onevenredig groot dreigt te worden. De vraag is of voor beleidsmakers en politici voldoende inzichtelijk is hoe deze nog prille opsporingsfase er in de praktijk uitziet en voor welke dilemma’s de operatie op dit moment staat. In hoeverre is de intentie om in een zo vroeg mogelijk stadium het strafdossier ‘zittingsgereed’ te hebben – ook wel ‘de beweging naar voren’ genoemd – realistisch te noemen? Voordat ik deze vragen beantwoord, zal ik de betekenis van ‘de beweging naar voren’ nader duiden in het licht van de huidige praktijk van de inverzekeringstelling. Om vervolgens licht te werpen op de ophanden zijnde strafrechtelijke en maatschappelijke ontwikkelingen. Afsluitend werp ik een blik in de toekomst.
2
De beweging naar voren
Wanneer men het heeft over ‘de beweging naar voren’ wordt kortweg gedoeld op de ontwikkeling dat het voorbereidend onderzoek, in verhouding tot het onderzoek ter terechtzitting, in gewicht toeneemt. Een exponent van die gedachte is bijvoorbeeld de ZSM-procedure; een werkwijze waarbij de afdoeningsbeslissing in de procesgang naar voren is gehaald. In beginsel weet de verdachte al binnen de termijn van de inverzekeringstelling waar hij/zij aan toe is. Anders dan voor 20132, wordt een verdachte nu relatief snel medegedeeld of een transactie wordt aangeboden, de zaak wordt geseponeerd of dat de strafrechtelijke vervolging wordt voortgezet.
Straf(proces)recht als geheel in beweging
Naast nieuwe regelgeving is het straf(- proces)recht überhaupt geen rustig bezit. In toenemende mate wordt zichtbaar dat het Nederlands straf(proces)recht verschuift naar een meer accusatoire procedure. Anders gezegd: het initiatief van de procesvoering verschuift steeds verder van de rechter naar de verdachte. Ook in het toekomstig gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering zien we dit terug; de doelstellingen van het strafprocesrecht lijken steeds verder te worden verbreed.3
Bij dossiers die niet onder het bereik van ZSM vallen, veelal de wat meer complexe zaken, wordt eveneens het gewicht van het onderzoek ter terechtzitting verschoven naar het voorbereidend onderzoek. Zo lijkt de wetgever te willen regelen dat getuigen steeds vroegtijdiger in het strafproces worden gehoord om zo een uitvoerige lijst van getuigen ter terechtzitting te voorkomen.
Een ander voorbeeld is de steeds prominentere rol van de raadsman. Toegegeven, Nederland liep een beetje achterop als het ging om het recht op rechtsbijstand bij het politieverhoor. Maar nu dit (Europese) recht eenmaal is geïmplementeerd, lijkt de kous daarmee nog niet af. Zo vraagt de advocatuur al enige tijd om versteviging van de rol van de raadsman tijdens het verhoor en lijkt de wetgever de rol van de raadsman onder meer bij getuigenverhoren te willen uitbreiden.4 Gevolg hiervan is dat de raadsman steeds meer invloed krijgt op het verloop van procedure. Bezien vanuit een juridisch perspectief geen bezwaarlijke ontwikkeling. Maar het stelt de operatie voor extra werkdruk en praktische dilemma’s. “Ga ik de verdachte horen wanneer de raadsman na twee uur niet is verschenen?” Of: “Neem ik het verhoor van inverzekeringstelling direct na het verdachtenverhoor af omwille van puur praktische redenen?”
Politisering van straf(proces)recht
Verdere internationalisering van de Nederlandse voorarrestregeling wordt merkbaar wanneer discussies over de toepassing van voorlopige hechtenis oplaaien. Onlangs is ook de Nederlandse voorlopige hechtenis-systematiek bezien vanuit Europeesrechtelijk perspectief. Zowel binnen Nederland als daarbuiten is namelijk al jarenlang kritiek op de Nederlandse voorlopige hechtenissystematiek. Kort gezegd is de heersende opvatting dat in Nederland relatief veel verdachten voorlopig gehecht zijn en dat het Nederlandse voorlopige hechtenis-stelsel dit min of meer bevordert.
Ik deel overigens de opvatting dat de systematiek, die achter het schorsen van de voorlopige hechtenis schuilt, niet het toonbeeld is van pure logica. Het blijft opmerkelijk dat de rechter eerst moet vaststellen dat voldoende reden is voor voorlopige hechtenis – door te stellen dat er sprake is van vluchtgevaar, collusiegevaar of recidivegevaar – alvorens diezelfde rechter de verdachte onder voorwaarden in vrijheid kan stellen. Onder andere deze rechtspraktijk leidde in 2016 tot een rapport van de universiteit Leiden over de rechtspraktijk van de Nederlandse voorarrestregelingen over het Nederlands voorlopige hechtenisstelsel. 5 Hierbij werd onder meer kritiek geuit op de ogenschijnlijke lichtvaardige wijze waarop de rechter voorlopige hechtenis beveelt. Mede om die reden zijn in het kader van het te moderniseren Wetboek van Strafvordering voorstellen gedaan om alternatieven voor hechtenis te bevorderen zoals elektronisch toezicht en (ja, dat bestaat in Nederland) frequenter toepassen van de borgsom. Diezelfde lichtvaardigheid wordt verondersteld als het gaat om het in verzekering stellen van verdachten. De oplettende lezer had destijds al kunnen voorspellen dat auteurs zich zouden richten op deze vorm van vrijheidsbeneming. Uit nader onderzoek bleek namelijk dat het aantal inverzekeringstellingen drastisch was toegenomen en daarmee eveneens de samenhangende detentievergoedingen.6 De som van die vergoedingen was voor de politiek het signaal om de schijnwerpers op de rechtmatigheid van die inverzekeringstellingen te richten en strakkere regelgeving omtrent vormverzuimen voor te stellen.
Hoewel na onderzoek7 de stijging prima verklaard kon worden en van lichtvaardigheid niets bleek, houdt de wetgever de hieruit voortvloeiende strakkere lijn desalniettemin gewoon aan. Te verwachten valt dat ook deze beweging zich zal vertalen in nieuwe regelgeving. Een ontwikkeling die aansluit bij de gedachte dat de opsporing sowieso nader genormeerd zou moeten worden. Hoe het dus ook zij, wederom een voorbeeld dat het handelen van de opsporingsambtenaar al in een vroege fase van het opsporingsonderzoek verder onder druk komt te staan.
3
Waarom het ook niet minder druk gaat worden
De toename van het aantal inverzekeringstellingen was voor onderzoekers, verbonden aan het onderzoeksprogramma Politie en Wetenschap, aanleiding om nader onderzoek te doen naar de stijging van inverzekeringstellingen. De onderzoekers stelden vast dat bij een afnemend aantal unieke aangehouden verdachten, het aantal inverzekeringgestelden vrijwel gelijk bleef en eerder zelfs licht toenam dan afnam.8
De onderzoekers kwamen tot de conclusie dat de toename grosso modo te wijten is aan drie factoren, te weten de aangescherpte regels rondom de aanwezigheid van de raadsman bij het politieverhoor, het naar voren trekken van de afdoeningsbeslissing van het Openbaar Ministerie bij eenvoudige zaken (ZSM) en de verregaande digitalisering.9 Hoewel het onderzoek meerdere factoren benoemt, is er naast verbreding van de doelstellingen van het strafprocesrecht (positie van de verdachte) en ‘de beweging naar voren’ (intreding van de ZSM-procedure) dus nog een derde ontwikkeling; die van de digitalisering. En als er een ontwikkeling exponentieel te noemen is, dan is dat deze.
Het meest in het oog springende voorbeeld hierbij is (onderzoek aan) de smartphone. Maar niet alleen de smartphone- dichtheid in Nederland is exponentieel toegenomen. Ook andere, voor het voorbereidend onderzoek potentieel interessante elektronische gegevensdragers, namen toe. Dit maakt dat de politie heel wat te onderzoeken heeft. U begrijpt dat daar onverkort regelgeving tegenover komt te staan. Om bij het eerdere voorbeeld te blijven: zie het smartphone-arrest.10 De stappen die gemaakt moeten worden om onderzoek te mogen doen aan een smartphone zijn er in elk geval niet makkelijker op geworden. Ergo, meer te onderzoeken voorwerpen met complexere regelgeving. En zo stapelen de regelingen in het domein van het voorbereidend onderzoek zich verder op. Te verwachten valt dat ook de onlangs opgerekte ophoudtermijn ontoereikend wordt voor de uitvoering van al deze regelgeving.
4
Stapelingseffect van wettelijke verplichtingen
Jaarlijks wordt de politie zo’n 150 wetsvoorstellen ter consultatie voorgelegd die in meer of mindere mate impact hebben op de operatie. Soms betreft dit een ogenschijnlijk eenvoudige aanpassing van de ICT en soms een extra ambtshandeling. Veelal is de natuurlijke reactie om ook deze kleine aanpassingen voor lief te nemen. Immers, de impact van elk op zichzelf staande aanpassing is vaak gering. Maar de optelsom van deze aanpassingen kunnen uiteindelijk toch aanzienlijke operationele impact betekenen. Met het oog op de operationele consequenties is het zaak dat een wetsvoorstel, protocol of aanwijzing van het OM integraal wordt bezien.
Naar mijn mening wordt nog te weinig rekening gehouden met de voortdurende stapeling van uitvoeringshandelingen. Mogelijk is een oorzaak het ontbreken van een concrete dossiereigenaar. Mijns inziens ligt het in de rede deze taak aan de (beleids)medewerkers van het ministerie van J&V toe te bedelen. Immers, daar is beste zicht op de samenhang van bestaande, lopende en toekomstige wetgeving.
Bij grote wetgevingstrajecten lijkt er overigens meer oog voor de operatie. Impactanalyses worden gemaakt en bij een te grote impact wordt regelgeving aangepast. Zo bleek al snel dat het recht op een raadsman bij politieverhoor een onevenredige druk legde op de rechtspraktijk. Mede daarom is recent de ophoudtermijn voor voorlopige hechtenis- feiten met 3 uur opgerekt.
Ook bij de wetsvoorstellen rondom de modernisering van het Wetboek van Strafvordering speelt het integrale perspectief uitdrukkelijk een rol. Dit project, dat tot een van de grootste wetgevingstrajecten van de overheid gerekend mag worden, staat vol met doorgaans kleine wetswijzigingen. Niet eerder werden zoveel kleine (en soms ook grotere) wetswijzigingen voorgesteld. Dit maakt dat elke wijziging, hoe klein ook, moet worden geplaatst in de context van het geheel van de wijzigingen. Want ook die optelsom leidt vooralsnog tot de conclusie dat er nogal wat operationele aanpassingen op handen zijn.
5
Een zorgwekkend vergezicht?
De vraag is of de politie in staat is het hoofd te bieden aan al deze toekomstige ontwikkelingen in de zo precaire eerste fase van het voorbereidend onderzoek. De aanvoer van nieuwe wetgeving, verregaande digitalisering en de straf(proces) rechtelijke beweging naar voren lijken namelijk juist deze opsporingsfase als eindbestemming te hebben. Met het oog op de werklast van de operationele medewerkers is het zaak deze ontwikkeling het hoofd te bieden. De boodschap “Ja agent, er komen wat taakjes bij en ja los dat zelf maar even op” lijkt mij in dit licht zeker niet wenselijk.
Overigens is op dit moment een dalende trend waar te nemen als het gaat om aantallen inverzekeringstelling. Het exacte hoe en waarom zou wat mij betreft een waardevolle onderzoeksvraag kunnen zijn. Een voorlopige verklaring kan worden gevonden in de recente oprekking van de ophoudtermijn van 6 naar 9 uur. Dit heeft ongetwijfeld voor wat extra ‘opsporingruimte’ gezorgd. Toch valt niet uit te sluiten dat die ruimte weer snel gevuld zal worden zolang het ingezette traject van de overheid – om zo snel mogelijk panklare zaken ter zitting te brengen – wordt voortgezet en de digitalisering onophoudelijk doorgaat.
6
Samenvattend
De stapeling bezien vanuit een instantie of puur vanuit juridische perspectief prevaleert in dit geval niet. Mijn aanbeveling is dan ook om met een brede operationele bril naar wet- en regelgeving te kijken om onevenredige regeldruk te voorkomen. Dit lijkt mij een boodschap voor beleidsbepalers en juristen, maar ook zeker voor politici wanneer zij worden geconfronteerd met het concept wetgeving.
Mr. Olaf de Bruyn is juridisch adviseur bij de korpsstaf
1 J. van Hoorn, Tijdschrift voor de Politie 2019 nr. 1, p. 3
2 In 2013 werd de ZSM-procedure landelijk geïmplementeerd.
3 Zie aanbiedingsbrief en contourennota Modernisering Wetboek van Strafvordering, www.rijksoverheid.nl/documenten/ brieven/2015/09/30/aanbiedingsbriefen- contourennota-wetboek- moderniseringvan- strafvordering
4 Wetsvoorstel tot vaststelling van Boek 2 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, Artikel 2.3.3.2 en 2.3.3.3, p. 10.
5 Crijns, Leeuw & Wermink, Pre-trail detention in the Netherlands; Legal principles versus practical reality, 2016.
6 Wanneer een verdachte vast heeft gezeten en uiteindelijk niet wordt vervolgd (lees technisch of beleidssepot), kan de verdachte vragen om schadevergoeding op grond van artikel 89 Sv.
7 Kruize & Gruter, Politiewetenschap nr. 105, “Vastzitten zonder straf”.
8 Kruize & Gruter, Politiewetenschap nr. 105, “Vastzitten zonder straf”, p. 47.
9 Kruize & Gruter, Politiewetenschap nr. 105, “Vastzitten zonder straf”, p.15.
10 Hoge Raad, 4 april 2017, ECLI:NL:HR:2017:584
Geef een reactie