Podium voor goed politiewerk

Het rapport ‘Podium voor goed politiewerk’, waarop dit artikel is gebaseerd, is de ontwikkelagenda van het gebiedsgebonden werken (GGP) van de politie. De titel appelleert aan de gekozen strategie: bottom-up investeren in een lerende organisatie en de schijnwerpers plaatsen op goede voorbeelden. In dit artikel willen de auteurs laten zien vanuit welk perspectief de gebiedsgebonden politie wordt ontwikkeld. Een belangrijke rol in deze ontwikkeling is weggelegd voor de veranderstrategie: incrementeel met initiatief vanuit de medewerkers.

Dat laatste is een nadrukkelijke breuk met de gebruikelijke veranderstrategie die bij de start van de nationale politie veelal zichtbaar was. Geen van bovenop opgelegde blauwdruk en strakke kaders meer. Wel een heldere visie en lijn waar de politie de komende jaren naar toe wil en hoe ze gaat werken. De wijze waarop en de snelheid waarmee zal lokaal in de basisteams, in overleg met het gezag, zelf worden bepaald. Dit doet geen afbreuk aan de eenduidigheid van de politie. De kernwaarden blijven overeind, maar er is ruimte voor verschil. Breder in de organisatie zijn contouren van vergelijkbare bewegingen zichtbaar (zoals de ‘ontwikkelagenda opsporing’). Deze bewegingen sluiten op elkaar aan en dragen bij aan de doorontwikkeling van goed politiewerk.

In de haarvaten
Het gebiedsgebonden politiewerk is een verworvenheid van het politiewerk in Nederland en bevindt zich in de haarvaten van de samenleving. De GGP staat vaak in het midden van de belangstelling. De reorganisatie van de politie heeft zijn weerslag gehad op de ontwikkeling van het gebiedsgebonden werken. De afgelopen jaren werd, onder invloed van lokaal veiligheidsbeleid, het belang van samenwerken met partners en burgers nog groter. Daar waar de politie in het verleden veelal als enige in de frontlinie stond, staat de politie nu steeds meer schouder aan schouder met de gemeente (in de vorm van sociale wijkteams, handhaving en toezicht en de bestuurlijke aanpak), wooncorporaties en andere partners in de wijk. Het gebiedsgebonden werken wordt vooral gekenmerkt door:

• De basisfunctie: er zijn, als burgers de politie nodig hebben dan wel de rechtsstaat in het geding is. Dit is de tijdloze taak van de politie.
• Lokale verankering: het gebiedsgebonden politiewerk is op lokaal niveau politiek-bestuurlijk ingebed en is onderdeel van een gemeenschappelijke veiligheidsaanpak.
• Nabijheid tot burgers: het gebiedsgebonden politiewerk zorgt ervoor dat de politie aanspreekbaar en zichtbaar voor burgers is.
• Betrokkenheid van burgers: het gebiedsgebonden politiewerk gaat uit van betrokkenheid van burgers bij het stellen van prioriteiten voor en uitvoeren van politiewerk (o.a. door informatie met de politie te delen).
• Oriëntatie op problemen: het gebiedsgebonden politiewerk bestaat naast het reageren op incidenten uit een proactieve en probleemgerichte werkwijze.
• Evenwichtige taakuitvoering: het gebiedsgebonden politiewerk representeert een brede politietaak waarin toezicht, handhaving en opsporing met elkaar in balans zijn.

Inspelen op verandering
Alle agenten in de basisteams zijn generiek inzetbaar opdat maximale ontschotting tussen de processen kan plaatsvinden. Hierbij is ruimte voor lokale accenten. De wijkagenten werken volgens de norm van 1 wijkagent op 5000 inwoners (gemiddeld per regionale eenheid). Maar de uitvoering van dit inrichtingsconcept is onder druk komen te staan, mede door externe invloeden. De aanpak van terrorisme, het tegengaan van de toenemende polarisatie, de vluchtelingenproblematiek en niet in de laatste plaats de enorme toename van meldingen over verwarde personen hebben een grote weerslag gehad op de capaciteit van de basisteams. De samenleving is net als de gebiedsgebonden politiezorg in transitie. Wat deze transitie precies betekent voor de politiefunctie is een doorgaande zoektocht, die op dit moment vorm krijgt in een strategietraject en vervolgens voortdurend reflectie vraagt (Politie Nederland, 2017). De samenleving wordt steeds reactiever. De wijk is veel breder geworden en het leven is steeds meer door (digitale) netwerken verbonden. De rol van de gemeente in de gebiedsgebonden veiligheid is aan het toenemen, en dat vereist dat de politie daarin samenwerkt. De essentie van het politiewerk, het gebiedsgebonden werken, wordt steeds meer uitgehold. Door al deze veranderingen neemt de druk op de basisteams toe. Het resultaat is dat er onvoldoende kennis en capaciteit is voor gebiedsgebonden werken én onvoldoende capaciteit voor alle andere opgaven voor de politie. De basisteams zijn in veel gevallen helemaal niet zo ‘robuust’. Verdere uitholling dient te worden voorkomen en de GGP moet het fundament blijven.

Wereldwijde dynamiek
Community policing manifesteert zich als een organisatiestructuur, een filosofie, een geloof of soms is het een idee om politiewerk vorm te geven (Koch & Bennett, 1993). Community policing is omgeven door een zekere zweem van mystiek. En toch is het verworden tot een politiestrategie die de afgelopen decennia in liberaal democratische rechtstaten overal ter wereld ter hand is genomen om te komen tot een meer maatschappelijk geïntegreerde politie. En dus zoeken over de hele wereld politiekorpsen hoe ze, binnen eigen dynamiek en turbulentie, vorm kunnen geven aan de veranderende samenlevingen in een blijvende lokale context. Het rapport ‘Policing for a Better Britain’ van de Independent Police Commission (2013) sluit aan bij de ontwikkelingen in de Nederlandse en internationale samenleving en ondersteunt het pad naar de toekomstgerichte bestendigheid van de Nederlandse politie (Sollie, 2014). De wereldwijde dynamiek wordt in dit rapport treffend omschreven: ‘Today policing takes place against a backdrop of deep social transformations, a global economic downturn, quickening flows of migration, widening inequalities, constitutional uncertainty, and the impact of social media. Crime levels have fallen, but the police and their partners face the challenge of new forms of criminal activity including cybercrime, fraud, terrorism, and the trafficking of people and goods”.

Rode draden
De afgelopen jaren zijn er meerdere onderzoeken uitgevoerd naar de werking van de gebiedsgebonden politie. De onderzoeken laten een aantal rode draden zien: de zichtbaarheid van de politie, het samenspel tussen de diverse rollen binnen de basisteams en daarmee ook de binding tussen wijkagent en basisteam. Na een analyse van de diverse onderzoeken en een uitgebreid debat heeft de politie een aantal opgaven geformuleerd, georiënteerd op de buitenwereld zowel als op de binnenwereld. Wel moet voorkomen worden dat de ontwikkelagenda GGP tekort doet aan de medewerkers van de basisteams die binnen hun eigen dynamiek al aan het ontwikkelen, experimenteren en aan het verbeteren zijn. In die zin bouwt de ontwikkelagenda ook voort op dat wat er al is, en krijgen de start-ups van goed politiewerk een podium, om uiteindelijk ook anderen de kans te bieden van die kennis en ervaring gebruik te maken (van start-up naar scale-up).

Strategisch kompas politie
In 2017 heeft het korps samen met vele stakeholders gewerkt aan de strategische koers naar de politie van overmorgen (Politie Nederland, 2017). Door middel van een omgevingsanalyse is in kaart gebracht wat er in beweging is. Er zijn analyses opgeleverd (intern en extern) op het gebied van diverse dreigingen die op de samenleving afkomen zoals cybercrime en het Nationaal Dreigingsbeeld Georganiseerde criminaliteit (Boerman e.a., 2017). De omgevingsanalyses en talrijke gesprekken binnen en buiten de organisatie hebben bijgedragen aan eenheid van opvatting over de koers naar de ‘politie van overmorgen’. Duidelijk is dat die politie (nog) meer verbonden zal moeten zijn met wijk, wereld én web. De politie kan niet solistisch te werk gaan: samenwerking met onze partners, in bestaande en nieuwe coalities, is essentieel om nu en in de toekomst onze bijdrage te leveren in de samenleving. We beseffen bovendien dat de politie van overmorgen moet kunnen werken met state of the art technologie en intelligence. Wendbaarheid en flexibiliteit zijn nodig om tijdig te reageren op allerlei ontwikkelingen – ook ontwikkelingen die wij nu nog niet voorzien. Wendbaarheid staat tevens voor balans en de ontwikkeling van politiemensen. Dit alles in een omgeving die transparantie vraagt (zo niet eist) over wat de politie doet en niet doet. Diezelfde omgeving mag van ons verwachten dat we, met zelfbewustzijn, het gesprek voeren over onze maatschappelijke rol en bijdrage, en dat we van ons laten horen met het oog op de toekomst.

Naar een ontwikkelagenda GGP
Het rapport ‘Modernisering van de gebiedsgebonden politiezorg’ (Inspectie Veiligheid en Justitie, 2017) stelt dat de basisteams er in de kern staan en dat het fundament voor de gebiedsgebonden politie (GGP) gelegd is. De evaluatie van de Politiewet 2012 constateert echter treffend dat de doorgevoerde top-down benadering bij de start van de nationale politie te veel de boventoon voerde en dat er nu ruimte is (en moet komen) voor meer beweging van onderop. De totstandkoming van de ontwikkelagenda moet dan ook in dit licht gezien worden. Het huidige tijdperk vraagt om meer lokaal maatwerk en meer flexibiliteit binnen nationale kaders (Commissie Evaluatie Politiewet 2012, 2017), waarbij sturing en verantwoordelijkheid dichter bij elkaar komen. De politie heeft geleerd van het verleden. De lessen uit de reorganisatie en de herijking nemen we uitdrukkelijk mee in deze ontwikkelagenda. De ontwikkelagenda GGP is géén programmaplan. Een programmaplan bevat maatregelen die landelijk worden gedefinieerd (en gestuurd) en lokaal moeten worden geïmplementeerd (en uitgevoerd). De ontwikkelagenda GGP is een agenda, hetgeen impliceert dat er thema’s zijn die voor de toekomst van het gebiedsgebonden politiewerk van belang zijn. Deze thema’s zijn gedefinieerd als (ontwikkel)- opgaven, die duidelijk maken wat de politie met betrekking tot het gebiedsgebonden politiewerk ‘te doen staat’. Basisteam en teamchefs bepalen, samen met het gezag en de omgeving, op welke onderwerpen zij zich moeten ontwikkelen, die passen in hun lokale context. Het is zaak om centraal ervoor te zorgen dat basisteams in staat zijn om die ontwikkelingen door te maken. Het is afhankelijk van vele lokale factoren in welke mate en in welke richting ontwikkeling nodig is. Ontzorgen en faciliteren zijn de belangrijkste centrale aandachtspunten voor het veranderen. De komende periode wordt deze andere veranderstrategie in praktijk gebracht. De verwachting is dat dit schurende gesprekken en uitdagingen oplevert: het samen bepalen wat een juiste volgende stap is.

De oriëntatie op de buitenwereld betreft vier sporen:

1. Werken in wijk en web.
2. Omgaan met de wereld in de wijk.
3. Samenspannen tegen ondermijning.
4. Realiseren van wendbare nabijheid.

1. Werken in wijk en web
Het leven van burgers in Nederland speelt zich in toenemende mate online af en dit geldt voor alle generaties. Offline en online activiteiten wisselen elkaar voortdurend af. De grens tussen wijk en web is fluïde geworden. Er zijn veel politieagenten – en bijna alle wijkagenten – beroepsmatig actief op sociale media, er worden vlogs gepubliceerd, er zijn digitale wijkagenten, er worden digitale spreekuren gehouden, er zijn online volgdiensten en er wordt geëxperimenteerd met een webcareteam dat 24 uur per dag op de sociale-mediakanalen surveilleert. De ontwikkelingen laten zien dat de politie al in de startblokken staat.

2. Omgaan met de wereld in de wijk
Als gevolg van een combinatie van globalisering, migratiestromen en een explosieve toename van het wereldwijde internetgebruik bestaat ‘ver van mijn bed’ niet meer: het globale is lokaal (Nap, 2017). Er is steeds meer sprake van ‘glokaliserende’ samenlevingen: de ontwikkelingen en problemen op de geopolitieke agenda vinden hun reflecties bijna direct in de gemeenschappen. Een incident op mondiaal niveau kan voor tweespalt en polarisatie in de wijk zorgen. Vooral in de grote steden zijn superdiverse samenlevingen ontstaan waarin mensen met verschillende nationaliteiten, achtergronden, religies, opvattingen en gewoonten in meer of mindere mate met elkaar samenleven. Politieprofessionals moeten in een context van schurende verschillen in staat zijn de ‘eigen groep’ te overstijgen, zodat het mogelijk is een ‘politie voor iedereen’ te zijn. Hiervoor is het nodig te investeren in het relationele vakmanschap van politieprofessionals.

3. Samenspannen tegen ondermijning
In de afgelopen jaren is steeds zichtbaarder geworden dat de ondermijnende criminaliteit in Nederland een urgent maatschappelijk probleem is. Ondermijning verwijst niet naar de aard van deze criminaliteit, maar naar de (veelal onbedoelde) gevolgen ervan: het ondermijnen van maatschappelijke structuren. Georganiseerde criminaliteit gaat geregeld samen met het infecteren van legale elementen van de maatschappij en soms met het beïnvloeden van democratische besluiten en procedures. Dit betreft veelal kwetsbare en soms ook gesloten wijken waarin een ‘parallelle samenleving’ is ontstaan. De aanpak van een ondermijning op lokaal niveau vraagt om een integrale aanpak, met inzet van strafrecht, fiscale maatregelen en bestuurlijke interventies. Gericht op een lange adem.

4. Het realiseren van wendbare nabijheid
Nabijheid tot burgers en aanspreekbaarheid zijn en blijven centrale kenmerken van het gebiedsgebonden politiewerk. Het is van belang om op een andere manier nabij te zijn dan uitsluitend door middel van een traditioneel politiebureau. Andere manieren van nabijheid zijn volop in ontwikkeling en politieagenten nemen hierbij het initiatief: pop-up politiebureaus, mobiele wijktafels, politiebussen, politietenten, ‘agent bijt hond’ en het plaats-onafhankelijk werken door het gebruik van chromebooks. Begin januari van dit jaar zijn 4000 chromebooks aan medewerkers in de GGP (voornamelijk wijkagenten) uitgereikt.

Interne oriëntatie
De vier intern gerichte sporen om het gebiedsgericht werken verder te ontwikkelen:

1. Team en teamchef in positie.
2. ‘Klein binnen groot’ organiseren.
3. Beter samenspel ontwikkelen.
4. Vernieuwend werken.

1. Team en teamchef in positie
De opgave om het basisteam en teamchef in positie te brengen is het creëren van meer lokale (regel)ruimte. De kracht van GGP zit vooral in de acceptatie dat er 167 basisteams bestaan met eigen doelgroepen in een eigen lokale context. De focus ligt daarmee op kruisbestuiving. Met daarbinnen veel regel- en professionele ruimte. De teamchef moet in staat worden gesteld beter te faciliteren vanuit het beheer. En opdrachtnemer zijn van het gebied. Tijdens de reorganisatie heeft zich juist een verkleining van de cirkel van invloed op allerlei niveaus voorgedaan. Landman (2017) stelt dat dit heeft geleid tot ‘gevoelens van onmacht onder (sommige) leidinggevenden en medewerkers. Zij zijn wel betrokken bij het politiewerk, maar hebben onvoldoende invloed op de werkomgeving.’ De cirkel van invloed van een teamchef moet vergroot worden. Dit betekent niet dat er een nieuwe reorganisatie op handen is. Een verkenning van een aantal maatregelen is gestart, waaronder het loslaten van de min of meer rigide kaders voor besteding van de teambudgetten vanuit de versterkingsgelden. En verder zal ter versterking van het lokaal maatwerk, binnen het bestaande bedrijfsvoeringsconcept, verkend worden hoe het gat tussen de operatiën en de bedrijfsvoering kan worden verkleind.

2. ‘Klein binnen groot’ organiseren
De basisteams zijn in veel gevallen groter dan de teams uit het regionale politiebestel. Het voordeel van grote basisteams (60-200 fte) is de operationele slagkracht: de basisteams zijn in staat om het politiewerk zelfstandig uit te voeren. Het basisteam waarborgt de basale beschikbaarheid en aanspreekbaarheid voor burger en gezag. In de afgelopen periode is echter duidelijk geworden dat de huidige omvang van de basisteams ook een schaduwzijde heeft. Er is soms een spanning in schaalgrootte ontstaan en de basisteams worden door een deel van de medewerkers als anoniem ervaren (Terpstra e.a., 2016). Een aantal basisteams heeft subteams ingericht om een antwoord te vinden op het gevoel van anonimiteit, en tegelijkertijd meer vorm te geven aan de geografische binding. De mate waarin basisteams slagen om deze subteams van voldoende externe en interne betekenis te laten zijn, verschilt. Soms betreft het vooral een personele groep, terwijl in een ander basisteam een subteam een daadwerkelijk sociaal verband kent dat intensief samenwerkt in het kader van het gebiedsgebonden politiewerk.

3. Beter samenspel ontwikkelen
Als gevolg van de reorganisatie en de invoering van het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) zijn er nieuwe functies ingericht, onder meer de operationeel specialist en de operationeel expert wijk. Het beoogde effect is dat de politie beter in staat is om een effectieve bijdrage te leveren aan complexe veiligheidsvraagstukken zoals ondermijning of een criminele jeugdgroep. In de praktijk blijkt het in de basisteams nog zoeken naar het optimale samenspel tussen de verschillende functies (zoals medewerker GGP, generalist GGP, senior GGP en operationeel expert GGP) en werkterreinen (waaronder werkterrein wijkagent). Vooral bij probleemgericht politiewerk wordt een groot beroep gedaan op de onderlinge samenwerking in het basisteam en met de omgeving. De constatering dat er meer uit deze samenwerking kan worden gehaald, is niet nieuw. Voor de vorming van de nationale politie was dit al aan de orde (Terpstra, 2008). Ten tweede, het informatie gestuurde werken is nog niet tot volle wasdom gekomen in het samenspel tussen de basisteams, informatieorganisatie en opsporing. Gebiedsgebonden werken functioneert het beste als er juiste en volledige uitwisseling van informatie plaatsvindt tussen de GGP en de informatieorganisatie en het leveren van op maat gesneden informatie door de informatieorganisatie. De eerder aangehaalde ‘anonimisering’ is ook terug te vinden in de relatie tussen de GGP en de opsporing. Een groot deel van de opsporingszaken heeft het gebiedsgebonden werken als basis en de strikte scheiding tussen opsporing en het basisteam, de districtsrecherche en de regionale opsporing werkt daarbij verstorend. Kwaliteit van de aangiftes is van groot belang voor een verdere hoogwaardige opsporing. Onvoldoende deskundigheid in het aangifteproces leidt tot een onvolledige of onjuiste aangifte en later tot ‘rework’ of een minder betrouwbaar vervolg in de strafrechtketen (Huisman e.a. 2016). Het verschil tussen de theorie van de strikte scheiding en de werkelijkheid in de opsporing is groot. Het speelveldmodel heeft niet geleid tot meer flexibiliteit in de uitvoering (Torre & Valkenhoef, 2017).

4. Vernieuwend werken
De manier van werken binnen de basisteams is gebaseerd op een lange historie en heeft een traditioneel karakter. Deze manier van werken heeft sterke kanten, maar dreigt in de huidige situatie vast te lopen. De hiërarchische, in processen verdeelde en op capaciteitsplanning gedreven manier van werken sluit veelal niet meer aan bij de dynamiek in de omgeving. Er is een duidelijke wens van medewerkers om meer eigenaarschap in de ontwikkeling en uitvoering van politiewerk te nemen. ‘Vernieuwend werken’ beantwoordt aan deze brede behoefte om te werken vanuit de essentie van het politiewerk en is gericht op continue ontwikkeling in de praktijk. Medewerkers voelen zich daardoor verantwoordelijk, goed politiewerk wordt bespreekbaar gemaakt en er is vrijheid om te experimenteren.’

Tot slot
Voor een verdere ontwikkeling van de GGP worden de komende tijd de nodige stappen gezet. Maar als gesteld, de omgeving verandert van karakter, en de inhoud en de organisatie van het gebiedsgebonden werken moeten mee bewegen. Zowel de genoemde knelpunten als uitdagingen in de (nabije) toekomst maken het noodzakelijk om het gebiedsgebonden politiewerk een impuls te geven. Er moet een beweging ontstaan die ervoor zorgt dat GGP wordt omgeven door een continue, incrementele ontwikkeling. Geen programmaplan met vergezichten en mijlpalen, maar een agenda die aansluit bij wat er al is. De ontwikkelagenda is hiermee ook nooit af. Samen met het lokaal gezag en de omgeving wordt bepaald welke vervolgstappen het beste passen bij de ontwikkeling van elk basisteam. Het is onze stellige overtuiging dat de ontwikkelagenda GGP bijdraagt aan het versterken van het gebiedsgebonden politiewerk én beter lokaal maatwerk.

Literatuurlijst
Boerman, Frank; Grapendaal, Martin; Nieuwenhuis, Fred; Stoffers, Ewout;. (2017). Nationaal dreigingsbeeld 2017. Georganiseerde criminaliteit. Zoetermeer: Politie, Dienst Landelijke Informatieorganisatie.
Commissie Evaluatie Politiewet 2012. (2017). Evaluatie Politiewet 2012. Doorontwikkelen en verbeteren. Den Haag: Xerox OBT.
De Vries, H., & Henssen, M. (2018). Ontwikkelagenda GGP. Podium voor goed politiewerk. Den Haag: Politie. Huisman, S., Princen, M., Kop, N., & Klerks, P. (2016). Handelen naar waarheid, Sterkte- en zwakteanalyse van de opsporing. Amsterdam. Independent Police Commission. (2013). Policing for a Better Britain. Report of the Independent Police Commission. Essex: The Lord Stevens of Kirkwhelpington QPM.
Inspectie Veiligheid en Justitie. (2017). Modernisering van de gebiedsgebonden politiezorg, Afsluitend onderzoek naar de vorming van de nationale politie. Den Haag.
Koch, B., & Bennett, T. (1993). Community policing in Canada and Britain. Research Bulletin, (34), 36-42. Landman, W. (2017). Tussen zorg en hoop – De ontwikkeling van de nationale politieorganisatie. Justitiële Verkenningen, 2017(4 De toekomstbestendigheid van de politie), 9-25.
Politie Nederland. (2017). Strategie Politie. Perspectieven op de politie van overmorgen. Projectgroep Organisatie Structuren. (1977). Politie in Verandering. Den Haag.
Sollie, H. (2014). Policing for a better Britain. Belangwekkend rapport over democratische politiezorg in de 21e eeuw. het Tijdschrift voor de politie jg.76/nr.4/5/14), 44-46.
Terpstra, J. (2008). Wijkagenten en hun dagelijks werk. Een onderzoek naar de uitvoering van gebiedsgebonden politiewerk. Den Haag: Reed Business.
Terpstra, J., Duijneveldt, I. v., Eikenaar, T., Havinga, T., & Stokkom, B. v. (2016). Basisteams in de Nationale Politie. Organisatie, taakuitvoering en gebiedsgebonden werk. Den Haag: Reed Business.
Torre, E.J. v.d., & Valkenhoef, J.M. v. (2017). De lokale betekenis van basisteams. Over het werk van geüniformeerde agenten en het gebrek aan rechercheurs.