Wat is eigenlijk goed politiewerk en hoe toon je dat aan? Jaco van Hoorn verkent de mogelijkheden en onmogelijkheden van het verantwoorden van politiewerk. De hang naar cijfers gaat volgens hem voorbij aan de symbolische functie van de politie en de bevestiging van belangrijke waarden.
De vraag aan de politie om het rendement van haar optreden inzichtelijk te maken, klinkt aanhoudend. Dat is ook begrijpelijk. De samenleving investeert steeds meer in de politie, nu zo’n zes miljard euro. Dat roept vragen op naar doeltreffendheid en doelmatigheid. Bovendien wil het bevoegd gezag kunnen spreken met de politie over waar zij haar capaciteit het meest effectief inzet. Het is dus goed dat de politie inzicht kan geven in hoe inzet van middelen zich verhoudt tot resultaten. Of liever nog: de effecten van haar optreden. Hoewel de vraag met een grote vanzelfsprekendheid op tafel wordt gelegd, blijkt deze lastig om antwoord op te geven. Want, wat is eigenlijk goed politiewerk en hoe toon je dat aan? Dit artikel verkent de mogelijkheden en onmogelijkheden van verantwoorden van politiewerk.
Wil om te verantwoorden
De politie kent geen terughoudendheid in de wil om te verantwoorden. Het strategisch kompas voor de politie van overmorgen geeft aan dat de politie actief transparant wil zijn over wat ze doet en hoe ze dat doet. De politie levert hiervoor ook veel inspanningen. Toch blijken deze niet bevredigend. De commissie- Kuijken1 stelt geen uitspraken te kunnen doen over het succes van de vorming van de nationale politie omdat ze het rendement van politie niet inzichtelijk heeft kunnen maken tegen de achtergrond van het geïnvesteerde geld. Dat zou anders moeten, volgens de commissie-Kuijken. Maar kan dat wel? Is een vraag van dit type beantwoordbaar? Achter deze vraag zitten tamelijk rationele modellen van income-input-throughput-output-outcome. De vraag is of de werkelijkheid, waarin politiewerk plaatsvindt, zich in deze ordening laat vatten.
Meetbaarheid
Kernvraag is of politiewerk meetbaar is. Er zijn veel pogingen gedaan. Het blijkt niet eenvoudig. Er verschenen wetenschappelijke studies en beleidsrapportages, die dit aantonen. Denk aan het rapport politieproductiviteit van de Universiteit van Tilburg2, de Interdepartementale beleidsdoorlichting effectiviteit politie3, de eerdergenoemde commissie-Kuijken, het WODC-onderzoek naar productiviteitsontwikkeling in het justitieveld4 en de nu lopende Operatie Inzicht in Kwaliteit van het ministerie van financiën. De conclusie lijkt steeds dezelfde: de productiviteit van politie is maar ten dele te meten. Er zijn geen studies gevonden die het tegendeel beweren5. Zouridis geeft in zijn studie ‘Politieproductiviteit’ meerdere redenen, die dat verklaren. Hij spreekt allereerst van een criminaliteitsbias en een kwantitatieve bias. De omschrijving van de output (outcome) omvat maar een (klein) deel van het politiewerk. Daarnaast wijst hij ook op de onbetrouwbaarheid van de gebruikte data. Dan stelt hij dat de context vaak niet is meegenomen. De maatschappelijke, politiek- bestuurlijke, organisatorische (keten-) en juridische context werken direct door in de in de productiviteit van de politie. En tenslotte benoemt hij dat in deze benaderingen geprobeerd wordt de kwantiteit van de productie zichtbaar te maken, maar dat de kwaliteit ervan onder de radar blijft. Dat kan ertoe leiden dat de politie productiever lijkt te worden, terwijl het systeem als geheel minder oplevert.
Is niets meetbaar? Wij zagen in de praktijk dat de kans op geloofwaardige uitspraken over politie-inzet lijkt toe te nemen als het gaat om mono-disciplinaire inzet op enkelvoudige, beperkte en stabiele vraagstukken. Dat verhoudt zich echter niet tot wat de commissie- Kuijken vraagt. Wij zien dat resultaatmeting problematischer wordt als het vraagstuk een wicked problem of onkenbaar vraagstuk6 is. Of als het vraagstuk zich nog ontwikkelt en niet tot tijd en plaats te beperken is. Ook is het nagenoeg ondoenlijk als de aanpak multidisciplinair of integraal is. Er lijken veel aanwijzingen, ook wetenschappelijk bevestigd, dat hier een niet te beantwoorden vraag wordt gesteld.
Wie vraagt wat?
Daar is nog aan toe te voegen dat de vraag naar doelmatigheid en doeltreffendheid slechts één perspectief is. De vraag naar goed politiewerk kent meerdere perspectieven7. Terpstra8 noemt verantwoorden daarom een meerdimensionaal verschijnsel. Bestuur, politiek, partners, burgers, journalisten, inspecties en de ombudsman, ze hebben ieder hun eigen idee bij goed politiewerk. Omdat bestuurders de schaarse capaciteit zo zinvol mogelijk willen inzetten, zijn zij geïnteresseerd of het maatschappelijk effect wordt bereikt dat beoogd is: nemen door de inzet van de politie problemen af? De politiek op landelijk niveau lijkt veel op te hebben met het perspectief van risico-uitsluiting: wat was de rol van de politie in gepasseerd onheil? Inspecties kijken of regels en protocollen zijn gevolgd, de Rekenkamer kijkt of afgesproken doelen zijn gehaald en politiemensen onderling kijken of aan professionele standaarden is voldaan. En burgers, zij zijn vooral geïnteresseerd in de vraag of de politie hen geholpen heeft. En bovendien op een fatsoenlijke manier. Al lang geleden stelde Tom van Dijk9 vast dat burgers van de politie verwachten, dat ze er is als het nodig is, dat politiemensen zich inzetten om te doen wat ze kunnen en dat ze goed communiceren. Dorian Schaap vond dat vertrouwen van de burgers in de politie vooral gebaseerd is op de mate waarin zij de politie procedureel rechtvaardig en integer vinden10. Er is heel veel literatuur wat in deze richting wijst11.
Bovendien kent verantwoorden vele dimensies: van activiteiten van een enkele politiemedewerker tot de organisatie als geheel. Dat zien we ook gebeuren. De politie verantwoordt zich onder meer via jaarverantwoordingen, control rapportages, actieve perscommunicatie, in bestuurlijke en politieke vergaderingen en via blogs en twitter. Honderden medewerkers binnen de politie werken hieraan. Toch is het niet voldoende. De vraag van de commissie- Kuijken naar getallen intrigeert vanwege de dominantie waarmee deze wordt gesteld.
Wat zit erachter?
Volgens de NSOB-studie ‘Gevoel voor getallen’ 12 is de hang naar cijfers ontstaan onder invloed van het New Public Management. De behoefte neemt toe om steeds meer evidence based beleid te maken, wellicht als reactie of de fact free politics die we ook meer en meer zien opkomen. Het is een Haagse vraag. Mark van Twist stelt in een interview over dit onderwerp en sprekend over het boek ‘Groter denken, kleiner doen’ van Herman Tjeenk Willink13: “Natuurlijk kan ik volgen als hij stelt dat de doelmatigheidsbenadering te sterk geworden is en dat dit ten koste gaat van de rechtsorde. Natuurlijk is de politie er ook om de rechtsorde te handhaven en daarom zit er ook veel symboliek in politiewerk, die zich slecht laat meten. Het probleem is echter dat dit verhalen aan de zijlijn zijn, omdat je de minister daarmee niet naar de Tweede Kamer kunt sturen.”
Van Twist geeft aan dat de doelmatigheidsvraag een vraag is die eigenlijk alleen vanuit een economisch perspectief wordt gesteld. “Er is geen antwoord op te geven en toch zul je moeten. Geef wat ze willen weten. Dat kan bevrijdend werken, want daarna kun je door. Ook al is politiewerk niet te meten, doe alsof. Als een model niet goed te hanteren is, hanteer het dan zo handig mogelijk.” Pieter Tops is het daarmee eens, als hij zegt dat velen opmerken dat de politie er in de afgelopen jaren veel geld heeft bijgekregen. En wat heeft ze ermee gedaan? Dit soort vragen spelen overigens in de hele publieke sector. Zo stelt wetenschapper Pieter Tops: “Het is een serieus vraagstuk, want als je niet tot een goede reactie komt, blijft dit achtervolgen en gaan anderen het invullen. We hebben iets nodig om het politieke beest te temmen, anders krijg je er des te meer last van! En het is nodig om er niet al te veel last van te hebben. Een waarschuwing daarbij is overigens, het politieke beest zit ook in de organisatie. Intern zit vaak dezelfde rationaliteit.”
Is er een uitweg?
De conclusie lijkt zich op te dringen: verantwoorden op deze manier kan niet, of althans nimmer bevredigend. Maar het moet toch. Ondanks dat bijvoorbeeld Jan Terpstra betoogt dat het belang van de politie in een veel bredere, maar ook tegenstrijdige opdracht ligt. In plaats van instrumentele doelen zijn de symbolische functie van de politie en de bevestiging van belangrijke waarden fundamenteel14. Het risico is dat dit aan de aandacht ontsnapt, omdat het niet te meten is.
Dit artikel vindt zijn basis in een project binnen de politie, waarbij in drie pilots rond de aanpak van ondermijning, CTER en cyber wordt nagegaan hoe inzet van de politie zich verhoudt tot resultaten. Daarbij is ook gekeken naar verwante projecten of activiteiten, heeft literatuurstudie plaatsgevonden en zijn meer dan 15 wetenschappers, (oud-) bestuurders en topambtenaren geïnterviewd.
1) ‘Evaluatie Politiewet 2012. Doorontwikkelen en verbeteren’, Commissie Evaluatie Politiewet 2012, november 2017, deel 2, hoofdstuk 6.
2) ‘Politieproductiviteit, triangulatie voor valide en betrouwbare productiviteitsmeting bij de politie.’ S. Zouridis et al, Tilburg University, mei 2014 https://www.wodc.nl/ onderzoeksdatabase/2341-indicatoren- in-de-politieorganisatie-voor-het-meten-van-de-productiviteit.aspx
3) https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/ rapporten/2017/04/10/tk-bijlage-ibo-effectiviteit-politie/tk-bijlage-ibo-effectiviteitpolitie.pdf
4) ‘Productiviteitsontwikkeling in het justitieveld: een verkenning van de mogelijkheden.’ WODC, Cahier 2019-5 https://www.wodc.nl/binaries/Cahier%202019-5_2789_Volledige% 20tekst_tcm28-375261.pdf
5) Met uitzondering van een onderzoek, wat echter zo grofmazig is vormgegeven dat over de relatie tussen de uitkomsten van het onderzoek en de werkelijkheid geen zinvolle duiding te geven is. Jos L.T. Blank en Alex A.S. van Heezik, ‘Productiviteit en allocatie op het terrein van veiligheid en justitie’, 1980-2016, Stichting Instituut Publieke Sector Efficiëntie Studies Delft, 2019. https://www.ipsestudies.nl/wp-content/ uploads/2019/06/IPSE1801-4.pdf
6) Sanderij Cels, Jorrit de Jong, Martijn Groenleer, ‘Gezocht: Pioniers, strategische samenwerking in de strijd tegen ondermijnende criminaliteit’, Boom Bestuurskunde, 2017
7) Ira Helsloot. Piet van Reenen, Jelle Groenendaal, ‘Leidt professionalisering nog tot een professionele( re) politie’, Crisislab, 2014.
8) Jan Terpstra, ‘Verantwoording door de politie’, in: Elke Doevre e.a. (red.), ‘De essentie van politiewerk’, Cahiers Politiestudies, jaargang 2019-1
9) Tom van Dijk, ‘100%’, Intromart, 2007
10) Mr. dr. D.P. Schaap, ‘The Police, the Public, and the Pursuit of Trust. A Cross-National, Dynamic Study of Trust in the Police and Police Trust-Building Strategies’, Eleven International Publishing, 2018.
11) Onder andere: Anne van Uden, ‘Jeugdgroepen en goed politiewerk’, Boomcriminologie, 2019 (proefschrift voor de promotie op 27 juni 2019) ; zie pag. 26
12) Drs. Ilsa de Jong, prof. dr. Mark van Twist, drs. Daphne Bressers, drs. Jorgen Schram, ‘Gevoel voor Getallen’, NSOB, 2018. https://kennisopenbaarbestuur.nl/ media/255694/gevoel-voor-getallen- een-zoektocht-naar-de-politieke-en-psychologische-_.pdf
13) Herman Tjeenk Willink, ‘Groter denken, kleiner doen’, Lemniscaat, 2019.
14) Jan Terpstra, ‘De Maatschappelijke Opdracht van de Politie’, 2010.
Geef een reactie