De abstracte politie

De politieorganisatie is de laatste jaren fundamenteel van karakter veranderd, schrijven Jan Terpstra en Renze Salet. Deze verandering heeft verreikende consequenties, maar is tot op heden onvoldoende onderkend en doordacht. Om haar te begrijpen, introduceren zij een nieuwe term : de abstracte politie.  

De fundamentele karakterverandering van de politieorganisatie die de afgelopen jaren heeft plaatsgevonden, is ten dele een gevolg van bredere maatschappelijke ontwikkelingen die zich over langere termijn voltrokken. Deze verandering is vooral zichtbaar in landen als Nederland en Schotland, waar vanaf 2013 de invoering van nationale politieorganisaties heeft gezorgd voor aanzienlijke schaalvergroting en centralisatie. De komst van een abstracte politie kan deels worden begrepen als de onbedoelde uitkomst van deze hervormingen. De komst van een nieuw politiebestel heeft ertoe geleid dat al langer lopende ontwikkelingen in de politieorganisatie versnelden en duidelijker zichtbaar werden.
Te verwachten valt dat het abstracte karakter van de politieorganisatie in de toekomst aan belang zal winnen. Het zal leiden tot veranderingen in de relaties tussen politiemensen, in de aard van het politiewerk en in de relaties met burgers. Bovendien kan deze ontwikkeling gevolgen hebben voor de heersende opvattingen over ‘goed’ politiewerk en over professionaliteit en leiderschap bij de politie. Het begrip ‘abstracte politie’ kan daarom helpen na te denken over toekomstige ontwikkelingen van de politie en de nieuwe uitdagingen die kunnen ontstaan.

Het concept abstracte politie
Het concept ‘abstracte politie’ is ontstaan naar aanleiding van verschillende onderzoeken in de afgelopen jaren naar het functioneren van uiteenlopende onderdelen van de Nationale Politie in Nederland. Vergelijkende studies naar de politiehervormingen in Nederland en Schotland maakten duidelijk dat dit begrip ook relevant is om belangrijke ontwikkelingen in laatstgenoemde land te begrijpen. Met het begrip abstracte politie willen wij aangeven dat zowel de interne als externe relaties van de politie meer afstandelijk, onpersoonlijker, formeler en minder direct zijn geworden, losser van de ooit vanzelfsprekende lokale context. De abstracte politie is bovendien minder afhankelijk van de persoonlijke kennis van politiemensen, omdat deze in toenemende mate wordt vervangen door ‘systeemkennis’, gebaseerd op de ‘logica’ en categorieën van computersystemen en gebruikt door politiemensen die vaak niet persoonlijk en direct bekend zijn met de lokale situatie en de problemen die daar spelen.

Het begrip abstracte politie verwijst enerzijds naar veranderingen binnen de politieorganisatie. De relaties tussen politiemensen en tussen uitvoerders en leidinggevenden zijn formeler, minder persoonlijk en minder direct geworden, meer afhankelijk van ‘systemen’. Anderzijds hebben zich met de komst van de abstracte politie veranderingen voorgedaan in de externe relaties van de politie met burgers en partners. Ook deze zijn afstandelijker, onpersoonlijker en indirecter geworden. Zowel organisatorische veranderingen als verschuivingen in opvattingen over politiewerk hebben (grotendeels onbedoeld) bijgedragen aan het ontstaan van de abstracte politie. Deze drie aspecten van het abstracte karakter van de politie worden hierna uiteengezet, waarna op de gevolgen daarvan wordt ingegaan.

Twee opmerkingen zijn voorafgaand hieraan nodig. De term abstracte politie staat niet gelijk aan het verlies van lokale inbedding. Ook een abstracte politie kan op lokale problemen zijn gericht, maar doet dat op abstracte of gedecontextualiseerde wijze en is daarbij minder afhankelijk van lokale kennis en persoonlijke, informele relaties. Daarnaast wordt het concept abstracte politie hier opgevat als ideaaltype. Bepaalde kenmerken van de werkelijkheid worden benadrukt om beter te begrijpen welke veranderingen zich rond de politie voordoen. Daarnaast kunnen rond de hedendaagse politie uiteraard nog andere, meer traditionele elementen een rol spelen.

Op 5 juli 2015 krijgt de Schotse politie telefonisch melding dat een auto van de snelweg M9 is geraakt, niet ver van Stirling, in het dichter bevolkte deel van Schotland. De centrale meldkamer registreert deze melding, maar vervolgens duurt het drie dagen voordat de politie ter plaatse komt. Een van de inzittenden, een 28-jarige man, is dan al overleden. De tweede inzittende, een 25-jarige vrouw, overlijdt vier dagen later in het ziekenhuis. Naar de vraag waarom de politie niet bij de eerste melding adequaat reageerde, zijn verschillende onderzoeken verricht. Daaruit blijkt dat de centralisatie van de Schotse meldkamer in combinatie met bezuinigingen de servicemedewerkers onder druk zette, waardoor het snel afhandelen van telefoontjes binnen gestelde tijdslimieten belangrijker werd dan het adequaat reageren. Later onderzoek toonde aan dat ook een gebrek aan lokale kennis bij medewerkers van de meldkamer hierbij een rol speelde. Zij bleken onvoldoende bekend met lokale situaties om politiemensen bij bijvoorbeeld een verkeersongeval adequaat te kunnen sturen en te ondersteunen. 

Interne relaties
De veranderde interne relaties binnen de politie vormen een eerste belangrijk aspect van de abstracte politie. Veel politiemensen ervaren dat met de komst van de Nationale Politie de traditionele, persoonlijke en vertrouwde werksfeer verloren is gegaan. Dit hangt deels samen met de schaalvergroting van kleine lokale politieteams naar de veel grotere basisteams met vaak tussen de 150 en 200 medewerkers en met het sluiten van lokale politiebureaus, vooral op het platteland. Onder invloed hiervan zijn de relaties tussen politiemensen in de basisteams vaak afstandelijker en onpersoonlijker geworden. Teamleden kennen elkaar minder goed, waardoor het vertrouwde en persoonlijke karakter van de voormalige teams deels verloren is gegaan. Daarnaast hebben toegenomen formalisering en fragmentatie bijgedragen aan veranderde werkrelaties tussen politiemensen. In het verleden konden bijvoorbeeld wijkagenten op informele wijze een beroep doen op collega’s door hen aan te spreken bij de koffieautomaat. In de huidige situatie moeten zij formele opdrachten opmaken en versturen via een computerprogramma. Willen politiemensen specialisten inschakelen, dan kan dat vaak niet meer rechtstreeks. Er moet dan een landelijk vastgestelde procedure worden gevolgd waarbij de communicatie via computersystemen verloopt en informeel persoonlijk contact achterwege blijft. Zo kan een politiemedewerker die bij een woninginbraak komt, niet meer rechtstreeks contact opnemen met collega’s van de forensische afdeling om te vragen of zij langs kunnen komen voor onderzoek. Pas als deze zijn digitale rapport af heeft en dit (automatisch) naar de forensische afdeling wordt gestuurd, wordt daar besloten of deze zaak wordt opgepakt. De ervaring leert dat politiemensen ter plaatse zich in hun hemd voelen staan tegenover slachtoffers omdat zij geen idee hebben wat zij wel of niet kunnen toezeggen. Een belangrijk onderdeel van de Schotse politiehervorming bestond uit het creëren van gespecialiseerde eenheden op nationaal niveau. Dat heeft ertoe bijgedragen dat specialistische expertise en middelen beter toegankelijk zijn geworden, ook in afgelegen gebieden. Het creëerde echter tevens afstand tussen specialisten en lokale politiemensen. Zo ervaren lokale politiemensen dat de medewerkers van de gecentraliseerde servicecentra onvoldoende kennis hebben over lokale situaties. Een dramatisch voorbeeld in Schotland betreft een melding op 5 juli 2015 (zie kader).

In Nederland kan de grote afstand waarop operationeel leidinggevenden staan er eveneens toe leiden dat zij onvoldoende geïnformeerd zijn over lokale situaties. Onderzoek laat zien dat als gevolg daarvan soms strikt wordt vastgehou den aan formele regels en procedures zonder aanpassing aan lokale omstandigheden. Lokale politiemensen ervaren bovendien vaak grote afstand tot de leidinggevenden van hun eigen team. In hun optiek is de nieuwe structuur van leiding en sturing te complex en ondoorzichtig. De vroegere situatie waarin een teamchef direct kon worden aangesproken, wordt vaak gemist. De komst van een abstracte politie heeft dan ook ingrijpende gevolgen voor de relaties tussen politiemensen. Dit vormt een radicale breuk met de traditionele politiecultuur in de vroegere teams, die werd gekenmerkt door onderlinge solidariteit en sterke saamhorigheid.

Externe relaties
Met de komst van een abstracte politie zijn ook de externe relaties van de politie veranderd. Door het sluiten van politiebureaus en beperking van openingstijden is de afstand tussen politie en burgers toegenomen. Bovendien zijn de lokale oriëntatie en kennis van politiemensen minder vanzelfsprekend. In Nederland heeft het ingevoerde dienstverleningsmodel gebaseerd op een multichannel-aanpak geleid tot grotere afstand tussen politie en burgers. Hoewel dit model suggereert dat burgers kunnen kiezen uit verschillende kanalen om contact te leggen met de politie, blijkt het primair een manier om de werkbelasting van de organisatie te beheersen. Burgers kunnen volgens dit model niet zomaar naar een politiebureau om bijvoorbeeld aangifte te doen. Als zij een melding willen doen of vragen hebben, moet dit primair lopen via e-mail of internet. Bij voorkeur loopt ook een aangifte via internet. Afgezien van het feit dat nog altijd een deel van de bevolking beperkte computervaardigheden heeft, willen burgers vaak liever persoonlijk hun verhaal aan een politieman of -vrouw kunnen vertellen. Het systeem kan bovendien leiden tot een afname van beschikbare informatie. Het wordt voor de lokale politie lastiger een compleet en actueel overzicht te hebben van alle incidenten in haar werkgebied. Daar komt bij dat informatie via internet vaak niet compleet is en daardoor moeilijker te gebruiken. Ook relaties met externe partners veranderen. In het verleden bleek samenwerking tussen partners vaak sterk afhankelijk te zijn van directe, persoonlijke contacten en van vertrouwen tussen vertegenwoordigers van de betrokken partijen. Vanwege de schaalvergroting bij vele organisaties zijn de relaties tussen politie en externe partners tegenwoordig vaak afstandelijker, formeler en meer afhankelijk van communicatie via e-mail en computersystemen. ZSM is hiervan een voorbeeld. Daarmee is de samenwerking tussen partnerorganisaties verschoven van lokaal niveau naar het niveau van de eenheid. Vanuit het perspectief van de lokale politie zijn de andere partijen op grotere afstand gekomen. De samenwerking tussen partnerorganisaties is uit de lokale context gehaald. In de regel zijn lokale politiemensen niet meer betrokken bij de afhandeling van zaken van veelvoorkomende criminaliteit. Zij kennen de medewerkers bij de ZSM-tafel vaak niet persoonlijk. De politiefunctionaris die daar werkt, ontbeert vaak gedetailleerde informatie van de individuele zaak en de persoonlijke omstandigheden van verdachten en slachtoffers. Communicatie tussen lokale politie en ZSM vindt hoofdzakelijk plaats door middel van e-mail en computerprogramma’s. Het overbrengen van zogenoemde ‘contextinformatie’, noodzakelijk voor een ‘betekenisvolle interventie’, wordt daarmee bemoeilijkt.

Ontwikkelingen in organisatie…
Het ontstaan van een abstracte politie is een onvoorziene en onbedoelde uitkomst van zowel organisatorische veranderingen als zich wijzigende visies op politiewerk. De organisatorische veranderingen zijn hiervoor al grotendeels aan de orde geweest. Allereerst heeft de schaalvergroting met de komst van de Nationale Politie in Nederland en Schotland geleid tot veranderde interne en externe relaties van de politie. Ook de standaardisatie en uniformering van organisatie en werkprocessen hebben hieraan bijgedragen. Het streven naar standaardisatie resulteerde in een toegenomen formalisering. Dit laatste is vooral van belang in combinatie met twee andere ontwikkelingen. De eerste ontwikkeling is de horizontale en verticale fragmentatie van de organisatie. Door verdeeld over verschillende actoren en afdelingen (horizontale fragmentatie) en verschoven naar specialistische afdelingen en teams op hogere organisatieniveaus (verticale fragmentatie). Beide stellen hoge eisen aan interne coördinatie en aan overdracht van informatie tussen verschillende afdelingen en teams. De tweede ontwikkeling is de groeiende afhankelijkheid van en het vertrouwen in ICT-middelen als computers en computersystemen. Dit heeft belangrijke veranderingen in interne en externe relaties en werkprocessen tot gevolg. Ook binnen de politie is een verschuiving gaande van een klassieke street-level-bureaucratie naar een ‘systeem-levelbureaucratie’. Daarbij worden de relaties tussen politie en burgers sterk afhankelijk van computersystemen die de discretionaire ruimte van politiemensen op de werkvloer doen verminderen. De multichannelaanpak is hiervan een treffend voorbeeld. Deze ontwikkeling heeft ertoe bijgedragen dat de politie meer afhankelijk is geworden van systeeminformatie ten koste van directe en persoonlijke informatie. Door afhankelijkheid van de logica en categorieën van computersystemen ontstaat het risico dat politiemensen pas overgaan tot actie als de computer dat van hen vraagt. Ook de vraag of de juiste beslissing is genomen, wordt vooral afhankelijk van wat de computer daarover zegt. Ten slotte veranderen het toegenomen gebruik en de afhankelijkheid van computersystemen de relaties met externe partners, zoals het voorbeeld van ZSM laat zien.

…en visies op politiewerk
Naast deze organisatorische ontwikkelingen hebben verschillende visies op politieorganisatie en politiewerk die vanaf eind jaren negentig aan invloed wonnen, bijgedragen aan het ontstaan van een abstracte politie. Het gaat hierbij om bedrijfsmatige opvattingen, de informatiegestuurde politie en de notie van kerntaken. In het bedrijfsmatig denken staan doelen als kostenbeheersing, effectiviteit en efficiëntie centraal. Bij de politiehervormingen in Nederland en Schotland konden geen bezuinigingen worden gerealiseerd door het aantal politiemensen terug te brengen. Daarom moest elders in de kosten worden gesneden, zoals door politiebureaus te sluiten, openingstijden te verminderen, schaalvergroting, centralisatie van specialistische eenheden en een grotere rol voor ICT. Ook op directe wijze vormde het bedrijfsleven een inspiratie voor de Nederlandse politie. Zo werden politiebureaus op het platteland gesloten met als argument dat ook bekende banken daar hun filialen sloten – dus waarom zou de politie dat voorbeeld niet volgen? Ook het streven naar informatiegestuurde politie heeft bijgedragen aan een abstracte politie. Het ideaal van informatiegestuurde politie leidde tot het verzamelen en analyseren van grote hoeveelheden data en het ontstaan van nieuwe specialismen binnen de politieorganisatie, zoals criminaliteitsanalisten. Daarnaast droeg het bij aan meer risicogeoriënteerde perspectieven op politiewerk en een geleidelijke onderwaardering van directe, persoonlijke en vaak informele kennis van politiemensen. Informatieprocessen raakten in toenemende mate verzelfstandigd van het lokale politiewerk, mede omdat ze werden gebruikt als afrekensystematiek. Lokale politiemensen hebben vaak ervaren dat hun persoonlijke (straat)kennis ondergeschikt werd aan abstracte informatie die werd ontwikkeld op specialistische afdelingen op afstand. In Nederland meer dan in Schotland won de gedachte aan invloed dat de politie zich zou moeten concentreren op haar ‘kerntaken’. Dit had twee belangrijke gevolgen. Ten eerste verloren daardoor gebiedsgebonden politiewerk en politie op het platteland aan status. Politie op het platteland zou ‘ouderwets’ zijn en niet gericht op ‘echte problemen’. Ten tweede wordt onder invloed van de kerntakengedachte politiewerk alleen relevant geacht als het in relatie staat tot strafrechtelijke afhandeling. Deze focus verdringt andere aspecten van politiewerk, zoals dienstverlening aan burgers, kleine ordehandhaving en de symbolische functie van de politie.

Gevolgen
De gevolgen van het ontstaan van een abstracte politie zijn op dit moment nog nauwelijks te overzien. Bij wijze van hypothese kan hier een aantal mogelijke en in onze ogen waarschijnlijke gevolgen worden onderscheiden. Aan de ene kant zouden schaalvergroting, standaardisatie, formalisering en IT-systemen kunnen bijdragen aan een efficiëntere politieorganisatie. Daar staat tegenover dat deze maatregelen onbedoelde en negatieve effecten kunnen hebben. Zo kan de informatiepositie van de politie achteruit gaan, kan zij aan flexibiliteit verliezen en afhankelijk worden van rigide systemen. Dit kan de kwetsbaarheid van de politie vergroten, omdat zij minder goed in staat is problemen te signaleren als informatie uit politiesystemen onjuist of incompleet is. De fragmentatie van interne processen en organisatorische procedures kan ertoe leiden dat politiemensen het overzicht verliezen en zich minder verantwoordelijk voelen voor de afhandeling van een vraag of zaak. Deze fragmentatie creëert nieuwe afstemmings- en sturingsproblemen. De lokale politie kan sterk afhankelijk worden van medewerkers en afdelingen die op grote afstand staan en weinig kennis en begrip hebben van de lokale situatie en relaties. Ook samenwerking met externe partners wordt moeilijker als informele relaties en persoonlijk vertrouwen ondergeschikt worden aan communicatie op afstand via ICT-systemen. Met de abstracte politie kunnen relaties tussen politiemensen en met leidinggevenden veranderen. Dit kan bijdragen aan gevoelens van isolement, fatalisme en vervreemding onder politiemensen. Traditionele elementen van de politiecultuur zoals onderlinge solidariteit en sterke saamhorigheid komen hierdoor onder druk te staan. De abstracte politie kan ook gevolgen hebben voor het politiewerk. De afstand tussen politie en burgers, lokale samenleving en partners kan moeilijk te verenigen zijn met de uitgangspunten van gebiedsgebonden politiewerk en de noodzaak van een ‘integrale’ aanpak van problemen. Geleidelijk kan ook de betekenis die bij de politie wordt toegekend aan professionaliteit veranderen. De abstracte politie met haar grote vertrouwen in informatiesystemen, ICT en een verschuiving naar een system level- bureaucratie stelt andere eisen aan medewerkers dan het traditionele politiewerk deed, waarbij politiemensen op basis van hun persoonlijke betrokkenheid en door werkervaring opgedane kennis op creatieve wijze allerhande problemen en vragen praktisch oplosten. Dit is een ander soort professionaliteit dan die van protocollen en afvink-lijsten.

Slot
Hoewel het nog gissen blijft naar de mogelijke effecten van de ontwikkeling naar een meer abstracte politie op langere termijn, zijn belangrijke gevolgen hiervan nu al herkenbaar, zowel in Schotland als in Nederland. Deze gevolgen kunnen dramatisch zijn, zoals duidelijk wordt uit de gang van zaken rond de dood van Linda van der Giesen in augustus 2015 in Waalwijk (zie kader). De omstandigheden die hebben bijgedragen aan het feit dat de politie verre van adequaat reageerde op signalen dat deze jonge vrouw ernstig bedreigd werd, kunnen in belangrijke mate worden begrepen als gevolgen van een abstracter wordende politie. Meerdere kenmerken van de abstracte politie grepen hierbij in elkaar, met noodlottige gevolgen.

Linda van der Giesen werd vermoord door haar ex-partner. Zij had in de weken voor haar dood verschillende malen aan de politie laten weten zich door deze man ernstig bedreigd te voelen. Hoewel in die tijd minstens zeven politiemensen bij deze zaak betrokken waren, was het vanwege de ingewikkelde, bureaucratische en gefragmenteerde werkprocessen bij de politie voor de betrokken functionarissen onduidelijk wie op welk moment waarvoor verantwoordelijk was. Er werd hoofdzakelijk gecommuniceerd via ICTsystemen, waarbij informatie alleen in brokstukken beschikbaar kwam. De politie was vooral gericht op strafrechtelijke aspecten (het opbouwen van een dossier) en onderschatte de ernst van de bedreigingen. Eenduidig eigenaarschap en overall regie ontbraken, aldus de commissie-Eenhoorn die naar deze gang van zaken onderzoek deed. Er ontbrak een gevoel van urgentie om de nadelige gevolgen van de ‘systemische’ benadering te minimaliseren. Gevolg was dat de primaire noodzaak om de vrouw bescherming te bieden uit het oog werd verloren.

In deze casus en andere, zoals het eerder genoemde ongeval in Schotland, komen de uiteenlopende aspecten en gevolgen van een abstracter wordende politie op dramatische wijze bijeen. Gelukkig loopt het in de regel beter af, maar de casus maakt duidelijk hoe groot de noodzaak is stil te staan bij de ontwikkeling waarin de politie in Nederland en Schotland ongewild terecht is gekomen. In essentie komt het erop neer dat onderweg de ‘menselijke maat’ uit het oog is verloren, dat in een streven naar rationaliteit irrationele gevolgen zijn ontstaan. Dit besef is nodig, evenals een debat over de vraag hoe dat proces kan worden gekeerd en ruimte kan worden gecreëerd voor die menselijke maat. Daarnaast zou het aan te bevelen zijn bij alle omvangrijke nieuwe maatregelen en veranderingen die bij de politie worden ingevoerd na te gaan welke gevolgen deze zouden kunnen hebben voor de abstractheid van de politie. Met een dergelijke toets kan wellicht worden voorkomen dat goed bedoelde maatregelen onbedoeld en wellicht ongemerkt leiden tot een (nog) abstracter wordende politie.

Dit artikel verscheen oorspronkelijk in oktober 2018 en wordt opnieuw gepubliceerd vanwege het winnen van de Piet van Reenen-prijs voor beste artikel van jaargangen 2018-2019. Piet van Reenen schreef ook een veiligheidscolumn over de abstracte politie.

Literatuur
Commissie Eenhoorn, (2016). Conclusies en aanbevelingen Onderzoeksrapport TweeSteden. z.p.: z.u. Geraadpleegd via https://www. rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/06/22/tk-conclusiesen- aanbevelingen-onderzoeksrapport-tweesteden
Terpstra, J., Fyfe, N. & Salet, R. (2018). The abstract police. Unintended consequences of organisational change of the police. The Police Journal (artikel aangeboden voor publicatie).