Zowel na de moord op de 16-jarige Hümeyra als na de tramaanslag in Utrecht was het commentaar dat betere ketensamen werking deze drama’s wellicht had kunnen voorkomen. Maar wat zijn ketens precies en welke condities kunnen samenwerking bevorderen? Ronald van Steden dook in de bestuurskundige literatuur.
1 Ketensamenwerking
Vanaf de jaren negentig zijn binnen het brede beleidsveld van politie, veiligheid en openbare orde de termen ‘integrale samenwerking’ en ‘ketensamenwerking’ in zwang geraakt. De gemene teler achter deze termen is dat de politie en haar partners organisatorische verbindingen aangaan bij het voorkomen, oplossen of verminderen van maatschappelijke problemen. Bekende ketens zijn gericht op ‘jeugd’ (jongeren die risicogedrag vertonen), ‘zorg’ (personen met verward gedrag) en ‘ondermijning’ (de aanpak van allerlei vormen van georganiseerde criminaliteit). De politie vormt ketens met andere partijen, omdat alleen repressie een te beperkte insteek blijkt. Vaak zijn er ook preventieve maatregelen nodig of is er sprake van kwetsbare personen die hulp en ondersteuning behoeven. Daarnaast gaat het in ketens om actie, niet om beleidsnota’s. Professionals willen met elkaar tot stappen komen in een organisatorisch domein dat zich enerzijds kenmerkt door fragmentatie: er kunnen zich tientallen spelers binnen een keten bevinden. Anderzijds zijn partijen wederzijds van elkaar afhankelijk, want zonder ketensamenwerking lukt het niet om problemen aan te pakken. Ambities en doelen die een keten vaak gemeenschappelijk wil bereiken zijn multiproblematiek aanpakken, de doorlooptijd van een zaak verkorten en adequaat informatie uitwisselen. Overigens is een ‘keten’ als metafoor enigszins misleidend, omdat samenwerking meestal niet in opeenvolgende stappen verloopt, maar het (moeizame) resultaat is van duwen, trekken en onderhandeling. Het beeld van een complex ‘netwerk’ past eigenlijk beter op de werkelijkheid.
2 Drive
Om effectief te kunnen werken hebben vitale ketens of netwerken een zeker enthousiasme, een drive, nodig. Professionals moeten geëngageerd zijn en goede wil betonen om er samen tegenaan te gaan. Die bevlogenheid zit hopelijk in de professionals zelf, maar ook de maatschappelijke en bestuurlijk-politieke context kunnen van invloed zijn. Als er plots veel media-aandacht is voor personen die verward gedrag vertonen en ernstige overlast veroorzaken, stijgt de externe druk om gezamenlijk aan de slag te gaan. Zeker als de politie aangeeft dit probleem niet zelf te kunnen en willen oplossen. Met andere woorden: er is binnen ketens een gedeeld gevoel van urgentie nodig om tot handelen te komen.
3 Vertrouwen
Naast het opstellen van convenanten helpt het als partners vertrouwen in de onderlinge samenwerking uitspreken. Wanneer zij elkaar langer kennen, elkaar geregeld tijdens overleggen ontmoeten, en gezamenlijke activiteiten een voorspelbaar karakter krijgen, draagt dat bij aan hun vertrouwen. In minimale vorm vertrouwen partijen elkaar op grond van berekening: men peilt wederzijds eigenbelang. Idealiter tonen professionals ook begrip voor verschillende (soms botsende) posities en leven zij zich in de ander in. Er ontstaat een band waardoor professionals bereid zijn om collectief te zoeken naar de beste aanpak van een probleem. Zij moeten elkaar, letterlijk en figuurlijk, kunnen vinden. Tegelijk is het wenselijk dat deelnemers in een netwerk blijven waken voor geslotenheid en tunnelvisie.
4 Mandaat en afstemming
Netwerken kunnen alleen floreren als alle betrokken professionals over een legitiem, door hun leidinggevenden gedekt, mandaat beschikken. Zij moeten gemachtigd zijn om genomen besluiten in de praktijk door te voeren. Hierbij is het nodig dat er een juiste balans bestaat tussen de uiteenlopende doelen, belangen, strategieën en middelen waarover organisaties in een netwerk beschikken. Het gaat dan om de vraag of alle partijen vanuit hun eigen positie tot afstemming kunnen komen en gezamenlijke interventies gaan uitvoeren. Anders gezegd: lukt het professionals om verschillen in motieven, opvattingen en werkwijzen met elkaar te verzoenen? Cruciaal in dit proces is dat er een orkestratie van samenwerking, inclusief het maken van (schriftelijke) afspraken, plaatsvindt. De politie en sociale sector zijn bijvoorbeeld veelal gescheiden werelden met heel eigen logica’s, culturen en belangen, wat samenwerking in de weg kan staan.
5 Coördinatie
Dit brengt ons tot de laatste conditie: doelgerichte netwerken bestaan vanwege inhoudelijke consensus en strategische richting, waarbij zelfsturing over het algemeen een te vrijblijvend mechanisme is. Daarom zijn er regisseurs – of zwakker uitgedrukt: coördinatoren – nodig. Omdat netwerken grotendeels uit horizontale verhoudingen bestaan, is het niet mogelijk en wenselijk dat iemand alle touwtjes strak in handen heeft. Samenwerking werkt juist vanwege licht leiderschap van een coördinator die partijen aanzet tot team play – dat wil zeggen: doen wat nodig is, doelen realiseren, relevante gegevens uitwisselen en resultaten verantwoorden. Dit werk veronderstelt vakmanschap en Fingerspitzengefühl. Een coördinator is empathisch als het kan, streng als het moet, heeft oog voor politiek-bestuurlijke verhoudingen en kent de juridische kaders rondom informatie-uitwisseling (zie kader). Coördinatie vergt, kortom, lef, improvisatievermogen en overtuigingskracht als partijen onverhoopt dwarsliggen of bepaalde routines doorbroken moeten worden om tot samenwerking te komen.
Dr. Ronald van Steden is universitair hoofddocent Bestuurskunde aan de VU. Hoe zit het juridisch? Kijk op de website voor een uitgebreide versie van dit artikel.
Hoe zit het juridisch?
In een ketensamenwerking zijn meerdere organisaties verenigd die allemaal vanuit de eigen taak gegevens verzamelen, vastleggen, en gebruiken. Vaak gaat het om persoonsgegevens, gegevens die kunnen leiden tot het identificeren van een natuurlijke persoon·. Het verwerken van persoonsgegevens moet in overeenstemming zijn met wet- en regelgeving. Dit betreft over het algemeen de Algemene verordening gegevensbescherming (Avg), en de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (UAvg).
Maar er zijn beroepsgroepen die een eigen regiem kennen. Zo werkt de politie, als het gaat om gegevens die zien op de voorkoming, het onderzoek, en de opsporing van strafbare feiten, onder het regiem van de Wet politiegegevens (Wpg) en het Besluit politiegegevens (Bpg). Onder de Wpg en Bpg wordt gesproken van politiegegevens, in plaats van persoonsgegevens. Het Openbaar Ministerie werkt onder het regiem van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg). Maar er zijn meer uitzonderingen. Deze worden in de Avg en Uavg aangegeven. In de kern gaat het bij allen om de identificeerbaarheid van de gegevens: kunnen de gegevens leiden tot het identificeren van een natuurlijk persoon.
Behalve dat organisaties voor het verwerken van persoons- of politiegegevens te maken hebben met een (specifiek) wettelijke regime, hebben de medewerkers van die organisaties vaak ook te maken met een geheimhoudingsplicht. Bijvoorbeeld politieambtenaren en beoefenaren van een medische beroep(iii).
Binnen een ketensamenwerking dienen de organisaties daar rekening mee te houden.
Persoons- en politiegegevens moeten met een rechtmatig doel worden verwerkt. Voor overheidsorganisaties zal in de regel sprake zijn van een verwerking van persoonsgegevens noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang als bedoeld in artikel 6 van de Avg. De Avg geeft algemene doelen voor een rechtvaardige verwerken van persoonsgegevens. Anders dan de Avg kent de Wpg geen algemene verwerkingsdoelen. Bij het verwerken van politiegegevens is sprake van een rechtmatige verwerking indien de gegevens rechtmatig zijn verkregen. Van een rechtmatige verkrijging is bijvoorbeeld sprake als het gaat om het uitoefenen van een bevoegdheid uit het Wetboek van Strafvordering, zoals het aanhouden van een verdachte. Omdat de politie mag aanhouden, en daartoe ook een proces-verbaal van aanhouding moet opmaken, heeft zij een rechtmatige grond voor het verwerken van de gegevens van de aangehouden verdachte.
Uitgangspunt is verder dat de persoons- en politiegegevens alleen met dat doel waarmee zij zijn verzameld of verkregen mogen worden verwerkt. Onder verwerken moet ook het verstrekken of delen van persoons- of politiegegevens worden verstaan. Het verstrekken of delen van persoons- of politiegegevens mag alleen als dit bij wet- en regelgeving is toegestaan. In de Avg is dit (weer) meer algemeen geformuleerd (verder verwerken is toegestaan indien…), de Wpg en Bpg kennen een uitgebreide beschrijving wanneer verstrekken van politiegegevens is toegestaan.
Tot slot is nog van belang dat de ketenpartners, als wet- en regelgeving toestaan dat persoons- of politiegegevens gedeeld worden, niet meer persoons- of politiegegevens met elkaar delen dan noodzakelijk is. Het gaat er om dat de betreffende ketenpartners de gegevens nodig hebben voor het kunnen uitvoeren van hun taak. Het zogenaamde noodzakelijkheidscriterium.
Binnen een ketensamenwerking kunnen dan ook niet zonder meer persoons- en/of politiegegevens met elkaar gedeeld worden. Als de (medewerkers van de) deelnemende organisaties persoons- of politiegegevens willen uitwisselen dan moet dit in overeenstemming zijn met de voor hen geldende wet- en regelgeving, én de eventuele geheimhoudingsplicht. Het is mogelijk dat met de ene ketenpartner wel gegevens mogen worden uitgewisseld, maar met de andere niet. Elke ketenpartner zal voor zichzelf duidelijk moeten hebben of persoons- of politiegegevens gedeeld mogen worden, welke persoons- of politiegegevens dit betreffen, en met wie deze gedeeld mogen worden.
Mr. Yvette Kuijt is juridisch adviseur bij de Korpsstaf
Geef een reactie